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中国古代督查制度

在中国古代,历朝统治者为了使自己的统治意图得到切实的贯彻落实,有效地维护统治集团的利益,巩固其统治地位、均十分重视开展督促检查。经过数千年的演进,形成了一套内容较为丰富、体系较为严整的督查制度。

中国古代督查职能主要由统领御史的机构承担。这种负责督查的机构,其萌芽形态可远溯至夏、商、周,成形阶段则推及秦、汉。秦、汉时,在中央设御史府,其长官为御史大夫;地方置监御史、部刺史,由中央政府派出。秦、汉督查机关的格局为魏、晋、南北朝及以后各朝所继承。唐时中央称御史台,下分台院、殿院、察院三院;在地方划分监察区,初分十道,后增至十五道,每道设监察御史一人、宋的中央督查机关为唐之翻版;地方督查机关在路设走马承受,在州设通判,又设提刑司检法官、转运使,直接由皇帝控制。明王朝建立以后,在中央设都察院,下辖十二道监察御史,又设吏、户、礼、兵、刑、工六科,主要对吏、户、礼、兵、刑、工六部的政务实施督催;地方督查机关为提刑按察司。清承明制,在中央将十二道监察御史增至十五道,在地方于省之下又设道的督查机关巡道。

除上述机构外,一些朝代还另设有督查官员,如汉武帝时,在丞相府设丞相司直,佐丞相督促百官。另外有些朝代的中央决策部门对下直接实施督查,如明代中叶以后内阁对一切政务均有督促检查之权。

中国古代督查制度的表现形式大体有以下几种:

1.奉旨督查。朝廷大臣或监察御史受皇帝指派代表皇帝出巡,检查诏令贯彻落实情况。这是古代督查最基本的形式,在秦、汉时即被经常采用。如汉武帝时曾诏制"六条",规定刺史察举范围,其中第二条规定刺史对郡守以下官员不遵守诏书的要进行督查。秦汉之后,历朝均有皇帝派员巡查的记载,而且巡查范围越来越广。如唐太宗贞观八年(634年)分遣萧禹、李靖等人为风俗使巡省天下,十年后又遣十七道监察御史巡察四方。奉旨督查作为一项制度到明、清时渐趋成熟。明朝奉旨督查有两种形式:一种是皇帝主动派遣大臣或御史巡视地方。太祖洪武年间命"锡文太子巡抚陕西"。为巡抚之始;永乐十九年(1421年)成祖"命尚书赛义等二十六人,分巡天下,问军民疾苦,及文武长吏扰民者,奏黜之",创分遣大臣之先例;宣宗以后,在各省专设巡抚,称巡抚、总督、提督、巡视等官,长住地方,定期赴京,由皇帝"亲降德音,询问民瘼,一视以优异,一观其底里"。另一种是"奏请点差",即都察院遇有需要御史出巡的事,奏请皇帝分派御史出差。其差有巡按、提学、巡京营等。如巡按,据《明史·职官志》:"巡按则代天子巡狩,所按藩眼大臣府州县官。诸考察举劾尤专,大事奏裁,小事立断。"又如提学,据《明会典·奏请点差》:"凡提学御史进退人才奉有专敕,抚按官毋得干预;其师生禀馔及修理学校等项,提学御史只是督行,有司转抚按施行,不得擅支及挪移仓库钱粮。"上述第一种奉旨督查形式,因巡抚、总督等官天长日久衍变为地方一级行政长官,从而失去了督查的本意,明中叶后已不能与第二种相提并论。但这两种督查形式都为清朝继续沿用。

2.刷卷督查。督查部门通过定期检查各衙门文卷而实施督查。秦时各郡守每年要向御史府上报记载其政绩的簿籍,称"上计簿",御史府以之作为考核、督促官吏的依据。唐朝曾规定:"州、县仍每至年终,各具存亡及增加实数同申,并委采访使重复报省(尚书省),所司以为课最。"此种督查形式到元、明、清时称做"照刷文卷"。《明会典·照剧文卷》规定:都察院照刷房御史对各衙门文卷如刷出卷内事无违枉,俱已完结,则批以照过;若事已施行,别无违枉,未可完结,则批以通照;若事已行,可完而不完,则批以稽迟;若事已行已完,虽有违枉,而无规避,则批以失措;若事当行不行,当举不举,有所规避,则批以埋没。各卷内如有文案不立、月日颠倒的情况,则要推究得实,并提出处罚意见。文卷照刷完毕以后,监察御史要督促"迟者举行,错者改正,会追理者即与追理",务必要"明白立案,催督结绝"。监察御史不能尽职的,由都察院体查后报告皇帝,由皇帝给予一定的处分。

3.催报督查。凡是皇帝批复的奏本或皇帝直接发布的诏令,各衙门收到后必须定期向督查部门汇报落实情况;到期不能落实的,督查部门予以催督完结,并向皇帝提出处理意见。此种督查形式到明、清始成为制度。据《明会典·六科》载:"凡六科每日收到各衙门题奏本状,奉有圣旨者,各具奏目,送司礼监交收。又置文簿,陆续编号,开具本状,俱送监交?"凡六科接到各衙门题奏本章,逐日抄写成册,五日一送内阁,以备编纂""凡各衙门题奏过本状,俱附写文簿。后五日,各衙门具发落日期,赴科注销,过期延缓者参奏"。这些规定在明初曾较为有效地保证了皇帝诏令的贯彻落实,推动了中央及地方政务的施行,但"岁久因循,视为故事",明中叶后"朝廷诏旨,多废格不行"。为了整肃纪纲,张居正在上述规定的基础上实行考成法,其要点是,要求各衙门置备三本帐簿,每本均记载皇帝批复要求"转行复勘,提问议处,催督查核"的事项,并定立完成的期限,其中一本留作底册;一本送各六科备注,实行一件,注销一件;一本送内阁查考。各衙门注销文册,如有弄虚作假的,由科臣负责检举。六科上奏皇帝有弄虚作假的,由内阁大臣负责纠劾。做月有考,岁有稽"。考成法对张居正的改革起了巨大的推动作用,据《明史·张居正列传》记载:居正"为考成以责吏治……令以大小缓急为限,误者抵罪。自是一切不敢饰非,政体为肃",整个国家出现了"虽万里外,朝下而夕奉行"的政治新局面。

清朝继承明初有关催报督查的规定,并参考张居正改革中实行的考成法,制定了本朝的催报督查制度。每日各科派给事中一人赴内阁领受红本,即皇帝未批的题本。给事中照红本抄写若干份,其中一份抄发承办衙门。该衙门收到发抄的文卷,必须在限定的期限内处理完毕,然后报各科给事中结案注销。违限者给事中具题参劾。

中国古代督查制度是封建专制君主用以督查臣下、推动政务运转的一根鞭子,它以君权为依托,在本质上是君权的延伸或扩展。古代的督查官员历来被称为皇帝的"耳目之司",意即扩大皇帝视听的工具;他们督查的主要目标是各级官员对皇帝诏令贯彻落实情况,目的是为了巩固和维护以皇帝为核心的封建专制主义中央集权统治。督查结果一切以皇帝意旨为依归,督查所产生的效果完全视皇帝如何运作而确定。所有这些均表明中国古代督查制度对封建皇权具有极大的附属性。尽管如此,我们不能否认,从技术层面上说,中国古代督查制度尤其是成熟时期的督查制度包含有诸多合理的因素,主要反映在以下几个方面:

1、有较为完备的督查网络。中国古代督查网络的完备首先表现为督查网络的严密。早在秦、汉时期,在中央设御史府的同时就在地方置监御史、部刺史,形成遍布全国的督查网络。以后督查网愈织愈密,到明朝时推行分层督查,在中央由六科督查六部,内阁督查六科;在地方按察分司督查州县,巡抚、巡按督查按察分司。此外,法律还有出巡御回道考察、科道互纠的规定,使文武百官包括督查官自身无不网罗其中,清朝除了继承明朝的督查制度以外,更加强了对督查部门的督查,在都察院内设督催所,督催各厅、各道、五城按期完结所承办的事件,其督查网络的严密更出于明代之上了。

督查网络较为完备的另一个表现,是督查组织内部具有较为合理的分工。唐朝御史台有台院、殿院、察院之分,三院各司其职。明、清都察院内分若干道监察御史,法律规定各道监察御史"处理本布政司及带管内府监局、在京衙门、直隶府州卫所刑名等事",其分工具体而周密,不仅使各道御史有较强的责任心,在督查过程中能切实地负起责任;同时也便于他们集中注意力,重点突破,避免一哄而起的毛病,反映了封建行政管理体制趋向合理化和科学化的一面。

2、有责权较为明确的工作制度。为了督查工作能够顺利进行,使督查真正起到纠正百司、推动决策落实的作用,历朝对督查官员所享有的权利和所负担的责任都作出明确的规定。由于所处的历史环境的差异,各封建王朝对督查官的权资规定不尽一致。如明朝规定督查官在督查过程中必须担负下列责任:(1)如实准确地奏报情况。"凡监察御史、按察司官巡历去处,所闻有司等官守法奉公、廉能昭著,随即举闻;若奸贪废事、蠹政害民者,即便拿问。其应请旨者,具实奏,否则要处以一定的刑罚。(2)不得超越督查权限。凡是有关摇役、里甲、钱粮等方面的事情,要听从巡抚处置,"巡按御史出巡,据其已行之事查考得失,纠正奸弊,不必另出已见,多立法例"。(3)出巡须遵守回避原则。凡监察御史及按察司官分巡按治州郡,"其分巡地面果系原籍,及按临之人设有仇嫌,并宜回避,毋得沽恩报仇,膝跪举问"。此外,还有严禁嘱托公事、犯赃罪加重处罚等规定。关于督查官享有的权利,明文规定的有:受命出巡,位次列于三司长官之长;执行公务,不受其他官员干扰;考满黜罚,直接由皇帝定夺,等等。对督查官的权责作出如此明确的规定,在一定程度上使他们有章可循,有利于把督查工作纳入规范化的轨道。

3、慎重选用督查官员。督查官作为皇帝的耳目,对于他们的选用,各封建王朝一般采取十分慎重的态度。明太祖朱元樟说:"御史台监察御史、提刑按察司,耳目之寄,肃清百司。今后慎选贤良方正之人,以副朕意。"各朝对督查官的选用一般是在出身资格、资历、年龄、才行等方面作出种种异于普通官员的规定,这种规定越到封建社会后期越严格。因为随着封建专制主义中央集权统治的不断加强,皇帝对督查官的依赖性也越来越强,从而对督查官员的要求和期望也越来越高,对其选用当然也越来越慎重。明、清法律对御史选任所作的规定,概括地说来是从具备一定资格(须进士出身)和资历(任过其它职务)的人中选取部分,试职以后再加以考选除授。这样一来,有资格担任督查官的范围是很窄小的,而最后真正能成为督查官的就只是极少数人了。

4、督查机构具有一定的权威。秦朝的御史府在其国家机构中处于重要位置,仅次于百官之长的丞相府。《汉书·百官表》说:"御史大夫,秦官。位上卿,银印青绶,掌副丞相……凡丞相有阙,则御史大夫以次序迁,乃三公之任",可见其地位之尊崇。唐朝御史大夫为从三品,其品位比起其它朝代的御史大夫来算是较低的,但唐朝履行宰相之职的三省长官也只有正三品,因而在当时也是位隆望尊。史载:"自贞观初,以法理天下,尤重宪官,故御史复为雄要。"御史大夫的品秩在元代曾升为从一品,元世祖忽必烈甚至将它与宰相府中书省及最高军事指挥机关枢密院相提并论,他说:"中书朕左手,枢密朕右手,御史台为朕医左右手,此其重台之旨,历世尊其道不变"。明朝都察院左、右都御史的品秩为正二品,看似比元代的御史大夫略低,但明代政务机关,品秩最高的也只有正二品,所以左、右都御史也算是"位极人臣"了。明太祖朱元樟说:"中书政之本,都督府掌军旅,御史台纠正百司,朝廷纪纲尽系于此,而台察之任尤清要"。虽然他说此话不久即将中书府罢而不设,但重督查的传统却相沿不改,一直到清末为止。正是这种传统才保证了督查机关的权威,提高了督查效能。

当然,中国古代督查制度作为历史的产物也有其自身无法克服的矛盾和无可否认的局限。例如:自始至终中国古代督查与监察未能分离,两者合一的结果自然限制了督查制度的发展。再如每一朝代初期所定立的督查制度都可以说是具体而周密的,但中、后期大多不能随社会环境的变化而修改,以致在社会生活中渐渐难以实施而最终成为一纸空文。我们的任务是去粗取精、去伪存真,从中寻找真正有价值的东西,供今天参考和借鉴。

摘自《秘书工作文萃》